El Puente Viejo y un Ministerio de Cooperación
Roque San Severino
Aunque hoy primen las leyendas, mitos y ensoñaciones eusquéricas, lo cierto y verdad es que Balmaseda tiene la estructura propia de un castro militar romano, esto es, tres calles principales paralelas (Correría, del Medio y Bajera; la de la Cuesta es más marginal y robada al monte) unidas por estrechos cantones. La existencia de una calzada romana, que unía Pisoraca (Herrera de Pisuerga) con Flaviobriga (Castro Urdiales), junto con su emplazamiento estratégico, que controla el mencionado paso entre la meseta y los puertos del Cantábrico, hacen pensar que, mucho antes de que en 1.199 se le otorgara el fuero de Logroño, la hoy Villa ya tenía una enorme importancia en el comercio y vida civil de su “hinterland”. Pero las glorias de ayer se convierten, por efecto de la tecnología y el desarrollo, en los recuerdos de hoy y poco queda de aquello, salvo algún turista ocasional y la habitual turbamulta capitalina y de fin semana, en afanosa búsqueda de una bocanada de aire fresco y de viandas bien cocinadas.
La realidad administrativa no es muy distinta y lo que antaño respondía, con criterio de eficacia, a las exigencias de una sociedad puede quedarse caduco y obsoleto. La política española de ayuda oficial al desarrollo (AOD) inicia su caminar en dos circunstancias muy especiales. La primera es que sus primeros balbuceos se produjeron muy poco después de que nuestro país dejara de ser elegible como país destinatario de la ayuda al desarrollo de terceros. Así, baste recordar que en 1972 dejo España de ser elegible para créditos concesionales del IDA, la ventanilla blanda del Banco Mundial, y ya en 1976 se regula la actividad del Fondo de Ayuda al Desarrollo.
La segunda circunstancia es que el desarrollo y la primera evolución de la AOD española esta muy condicionada por la carrera crediticia internacional, que determina la evolución del comercio internacional y se desata, esencialmente, a partir de 1980 con el gran “default” mexicano.
Así se inaugura la crisis de la deuda, que cierra el acceso de los países en desarrollo a la financiación privada y convierte a los sistemas públicos de financiación concesional y comercial de exportaciones de los países desarrollados en las principales fuentes crediticias para el mundo en desarrollo. A su vez, esta vía de crecimiento de la AOD, centrada en instrumentos crediticios, se ve facilitada por el hecho de que, al materializarse éstos en activos financieros para el Estado, no computaran a efectos de cálculo de déficit público. Complementariamente, las crisis industriales que, en estas mismas fechas, azotaron y sacudieron las estructuras económicas de los países desarrollados convirtieron esta AOD crediticia y exportadora en un cómodo y legal, desde el punto de vista de los compromisos en el GATT, instrumento de keynesianismo a distancia sin repercusiones presupuestarias.
Es en este contexto, y no en oscuras, socorridas e instrumentadas luchas de poder burocrático y departamental, en el que hay que explicarse el sesgo crediticio y comercial que, inicialmente, tuvo la AOD española y que se quiebra, a partir de 1992, con dos hechos. En primer lugar, se produce la entrada en vigor de una reforma, llamada el “paquete de Helsinki”, en la normativa internacional en materia de financiación de exportaciones que dificultó, notablemente, el uso de esta modalidad crediticia.
Por otro lado, tiene lugar un importante cambio en la opinión pública española, cuando una acampada de ONGs en el bulevar del Paseo de la Castellana transmite, más efectista que efectivamente y no sin ser víctimas o aliadas pasivas de algunos intereses, el mensaje de que la sociedad española desea reducir el componente comercial de la AOD y de que ésta no esté al servicio de las empresas exportadoras españolas.
El aparato político y administrativo tarda en responder a este planteamiento y sólo es en un momento de bonanza económica, en el momento en que el mencionado componente de keynesiano se convierte en irrelevante, cuando se comienza a dar respuesta a aquella demanda social, que se verifica con la menguante importancia del FAD y de los créditos concesionales dentro del conjunto de la AOD española.
Sin embargo, las exigencias sociales, lejos de quedarse estáticas, han evolucionado en los últimos años y si antes la principal reivindicación era desligar la AOD española de los intereses comerciales españoles, hoy resulta crecientemente clara la exigencia de que la AOD se dirija a la resolución de crisis humanitarias, allí donde se produzcan, de manera independiente de los intereses y prioridades de la política exterior española.
En estos momentos, en los que, por decisión política, la restricción presupuestaria no es operativa, la principal preocupación de las autoridades gestoras de la AOD española es la identificación y gestión de proyectos que permitan mantener el nivel de gasto, de acuerdo a los compromisos políticos.
En estas circunstancias, el conflicto da la apariencia de estar soterrado y, aunque nadie lo dé por superado, sólo se ha manifestado, hasta ahora, en el debate político de manera puntual. No obstante, es preciso poner en cuestión la continuidad de esta bonanza presupuestaria para las actividades de AOD. Cabría conjeturar que dicha bonanza es, en gran medida, resultado de la fase expansiva del ciclo y lo riguroso sería preguntarse si se va a poder mantener en la fase depresiva y, en caso negativo, cuales serán las consecuencias de este cambio. En este nuevo contexto, previsiblemente, el mencionado debate entre, por un lado, el desinterés de la AOD y, por otro, su subordinación a los objetivos de la política exterior española o de cualquier otro ámbito de la actividad pública se agudizará. La argumentación girará en torno al principio mismo de la subordinación de la AOD a políticas sectoriales y no a la naturaleza o alcance de las mismas.
Por consiguiente, parece obligatorio anticiparse y plantear la pregunta de si la actual estructura de la Administración española responde a las exigencias de este debate. Una respuesta negativa resultaría de rigor, pues la instancia encargada del conjunto de la AOD está hoy encuadrada y, en gran medida, subordinada a un Departamento, precisamente, encargado de concebir y ejecutar una política, en este caso, transversal. Por este motivo, no parece muy lejano el día en que las circunstancias aconsejen y el resultado de este debate imponga la creación de un Ministerio de Cooperación.
Dos argumentos adicionales acuden en defensa de esta propuesta. El primero es que un vistazo a nuestro alrededor confirmaría que esta iniciativa ya se ha tomado en otros países con una mayor tradición y volumen relativo de recursos y programas de AOD. En segundo lugar, el bajo coste administrativo y de personal de esta iniciativa, a la vista tanto de la estructura existente como del relativamente reducido número de personal directivo del propio MAE que, en la actualidad, presta sus servicios en el área de AOD.
En consecuencia, no deja de sorprender que, en un país en el que los partidos mayoritarios dan por sentado la voluntad de la sociedad para dedicar volúmenes crecientes de recursos públicos a la AOD, el debate electoral, que todo lo condiciona, no haya suscitado la cuestión de la organización administrativa de un concepto de gasto creciente y que, conforme a todos los indicios, puede alcanzar, en fechas cercanas, hasta el 0,6% del PIB. Las inevitablemente crecientes dificultades de presupuestación, ejecución y control de un volumen de recursos anuales tan elevado podrían conducir a la conclusión de que resulta aconsejable otorgarle la estructura de un Ministerio. Con ello, no sólo se reforzaría su capacidad para abordar las mencionadas labores de presupuestación, ejecución y control sino que, además, la correspondiente programación ganaría en independencia frente a las políticas sectoriales que hoy, según algunos, condiciona la AOD española, afectando a su calidad.
El puente romano de Balmaseda, Puente Viejo o Puente de la Muza, que por todos estos nombres se le conoce, decididamente, no es romano sino románico, que no da lo mismo; pero él o sus antecesores tuvieron, durante casi dos milenios, un inmenso valor estratégico. En su día, este puente fue bastante más que una conexión entre el barrio del Cristo y el de San Lorenzo, localización, ya extramuros, de una importante aljama, que, aún hoy, guarda el diseño de calles estrechas e intricadas que tanto contrastan con la ordenada racionalidad militar del centro de la Villa. Dos mundos diferentes, separados por un río y unidos por un puente de tan magnífica hechura como escasa utilidad para nuestros días. Una imagen bastante ajustada para ilustrar la estructura y organización administrativa de la política española de cooperación.
