La reforma del FAD y de CESCE

Roque San Severino

Cuando Martín Mendía emigró a México, pocos le echaron de menos, en un pueblo donde el mercado agrícola de los miércoles era la principal actividad económica. Ni el tren de La Robla, ni la minería de la margen izquierda ni la siderurgia bilbaína eran focos de riqueza en los tiempos en que el joven Martín Mendía se embarcó para México y no fue hasta su vuelta de Mazatlán, convertido ya en acaudalado indiano, cuando el pueblo descubrió su verdadera valía y generosidad. Hombre preocupado por la educación, financió la construcción de las escuelas municipales y de las escuelas de los Hermanos Maristas. También financió el acondicionamiento del paseo que corre paralelo al río Cadagua y regaló el extraordinario y singular órgano Clavaillé-Coll de la parroquia. Un hombre del que Balmaseda tiene la obligación de sentirse orgullosa, a pesar de que cuando se fuera a México nadie le echara, inicialmente, de menos; y es que la verdadera valía y trascendencia de las personas y de las leyes sólo se pone de manifiesto con el tiempo y tras una evaluación sosegada.

Este es el caso de la llamada Ley de gestión de la deuda externa. Una primera lectura invita a unos, por insuficiente, y a otros, por excesiva, al descontento y la crítica; pero, en este caso, el contenido de la norma tiene implicaciones más trascendentes de las que, a primera vista, se deducen y constituyen la verdadera enjundia de la norma. Hace falta hurgar en la rebotica de la ley para darse uno cuenta de que contiene dos tesoros destinados a remover los cimientos del actual mundo de los instrumentos financieros de fomento de la exportación. Un mundo, por otro lado, un tanto ajado e indudablemente necesitado de una actualización, aunque no perentoriamente urgente, pues la relevancia relativa de estos instrumentos es menguante en una realidad financiera que flota sobre un inconmensurable mar de liquidez.

Efectivamente la mencionada ley contiene dos provisiones destinadas a sacudir el mundo de lo que durante los años noventa fue el pilar básico del arsenal de instrumentos de fomento de la exportación, esto es, el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y el riesgo de crédito a la exportación cubierto por cuenta del Estado por CESCE. En concreto, la disposición transitoria primera emplaza a que el Gobierno presente, en el plazo de un año, un proyecto de Ley que regule el FAD. De igual manera, aunque, posiblemente, menos explícita, la disposición transitoria tercera sienta las bases para una reforma del seguro de crédito a la exportación y del papel que CESCE juega en el mismo.

Este descubrimiento alumbra un tropel de ideas, que se agolpan y que hay que disciplinar en aras a la coherencia y el buen sentido. La primera de dichas ideas viene cargada de ironía, que se deriva de comprobar cómo la consecuencia puede ser el punto de partida de la reforma de la causa. Más allá del galimatías lógico, sin otro contrasentido que el verbal y no formal, no deja de ser sorprendente que el punto de partida de la reforma de estos dos instrumentos financieros no sea el refuerzo de su eficacia, su actualización y adecuación a la realidad financiera y exportadora actual o la modernización de su entramado administrativo e institucional sino la consecuencia misma de su funcionamiento y, si se me apura, de su éxito, esto es, la deuda de la que es titular el Estado español y que es un activo en su balance. Pero también hay que comprender que la vida política tiene su propia lógica y el “tempo” de las reformas lo suelen marcar mucho más las oportunidades que las voluntades.

La reforma del FAD parecería inevitable, por cuanto la acumulación de contradicciones ha acelerado la entropía del sistema. La reforma del FAD de diciembre de 2003, Ley 62/2003, un tanto extemporánea, no solucionó ninguno de los problemas de fondo del instrumento y sólo vino a formalizar las prácticas y procedimientos que los casi veinte años de quehacer habían sedimentado, imponiendo un marco operativo rígido que ha dificultado la posibilidad de que el instrumento dé respuesta a nuevas necesidades y requerimientos, sin por ello ofrecer solución a muchos de los problemas, contradicciones y conflictos de interés que caracterizan al instrumento.

En este sentido, la anunciada reforma puede tomar la vía de consolidar el actual instrumento, actualizándolo y flexibilizándolo, de manera que, con las inevitables limitaciones, dé servicio simultáneo a las tres “líneas de negocio” que hoy hacen uso de él: como instrumento de la política de cooperación, como instrumento de la política de internacionalización y como mecanismo para la financiación de las participaciones españolas en las Instituciones Financieras Multilaterales. Pero también puede optarse por la especialización, que implicaría la construcción de fondos específicos y separados para atender a estas líneas operativas. En principio, podría parecer ésta una atractiva y sugerente alternativa para quienes llevan años bregando en las sordas y estériles luchas administrativas y sufriendo las arremetidas de unos representantes de la sociedad civil que, en muchas ocasiones, han argumentado más con ideología que con ideas. No obstante, ésta ha de ser una decisión muy meditada y técnicamente ponderada; no vaya a ser que, por solucionar un problema, se llegue a cuestionar, no ya la legitimidad, sino la legalidad misma, en función de nuestros compromisos internacionales en la materia, de las actividades crediticias de algunos de los fondos especializados resultantes de esta modalidad de reforma.

La anunciada reforma de CESCE también exige una consideración detenida, pues parece inevitable que entrañe un profundo debate en torno, no ya a CESCE, sino, en términos más amplios, al modelo de oferta de cobertura de riesgo de crédito a la exportación por cuenta del Estado. Cuando el orate bramó que la actividad de CESCE era ilegal porque la normativa con la que esta compañía operaba por cuenta del Estado era anterior a la Constitución, hizo, sin, en su desconcierto, apercibirse, más una observación cronológica que jurídica. De la misma manera y en la misma medida en que el mercado español del riesgo de crédito interior ha evolucionado, el vigente modelo de seguro de crédito a la exportación por cuenta del Estado, a treinta y siete años vista del escándalo MATESA y de la Ley 10/70, también precisa de una revisión. Desde hace quince años, la evolución del mercado de riesgo de crédito interior y el modelo de cobertura del riesgo de crédito a la exportación por cuenta del Estado van unidos; en consecuencia, resulta inevitable exigir que el mismo Estado cuente con todos sus activos históricos en estos dos campos antes de tomar una decisión definitiva. Parecería, por tanto, lógico, tras la aparición del mencionado mandato legal de reforma de CESCE, que se aplazara cualquier decisión tendente a reducir dichos activos y a limitar el margen de maniobra de los poderes públicos en el diseño de un nuevo marco de la cobertura por cuenta del estado del riesgo de crédito a la exportación, en general, y de CESCE, en particular.

A partir de este premisa, se podrá tomar la decisión de reformar dicho marco reforzando CESCE, privatizándola, fusionándola, segregando líneas de negocio y tomando estas decisiones por separado o suscribiendo un contrato-programa con CESCE o cualquier otra compañía con capacidad para ello. Las opciones son muchas, en algún momento habrá que reflexionar al respecto; pero lo que sí parece claro es que no puede quedar todo, simplemente, como está; de lo contrario, carecería por completo de sentido el mencionado mandato legal, poniendo en evidencia un importante error de cálculo político.

Por último, conviene destacar que el Gobierno, para mayor complejidad, dispone de, escasamente, un año para elaborar, tramitar y aprobar estas dos importantes normas con rango de ley. Son muchas las voluntades que hay que concitar; los intereses económicos, políticos y administrativos que hay que conciliar. Por tanto, cabe pensar que no se hará esperar el flujo y reflujo de borradores y correcciones y, en este proceso, es de primordial importancia que todas las partes tengan perfectamente claro el carácter instrumental, que no finalista, de estas dos figuras crediticias y que, en consecuencia, lo verdaderamente relevante es la capacidad de las mismas para hacer frente a los objetivos para los que fueron creadas y no tanto sus “byproducts”, que, en gran medida, no dejan de ser consecuencias, aunque importantes, subordinadas; pues, ciertamente, una gran parte de los sempiternos debates en torno a estos instrumentos se deriva de una confusión, en ocasiones deliberada, entre fines y efectos.

Por razones oscuras e inexplicadas, los años cuarenta, la estatua de ese benefactor balmasedano que fue D. Martín Mendía perdió su lugar de privilegio de la plaza y quedó relegada al patio de las escuelas que llevan su nombre. Sólo muy recientemente recuperó dicha ubicación de privilegio. De la misma manera, hace ya algunos años que los instrumentos financieros de fomento de la exportación perdieron su carácter de piedra angular. Ahora cabe esperar que estas reformas anunciadas contribuyan, sino a recuperar las glorias de antaño, sí, al menos, a su acomodación a los tiempos que corren.